Принципи та механізми використання інструмента Twinning в Україні

Twinning є особливою формою технічної допомоги у рамках якого відбувається співпраця між органами державної влади та аналогічними державними інституціями країн-членів Європейського Союзу, спрямованою на досягнення спільними зусиллями обов’язкових результатів.

 

Довідково: у 1998 році інструмент Twinning було запропоновано Європейською Комісією для країн-кандидатів на вступ до ЄС для підтримки їх інтеграції. За час впровадження інструментуTwinning у країнах-кандидатах було реалізовано близько 2 тисяч проектів Twinning.  

Серед переваг інструменту є підтримка інституційної й структурної реформи шляхом: надання експертної оцінки та консультування у відповідній сфері державного управління, навчання персоналу ефективним методам та процедурам роботи, допомога в розробленні законодавства та його наближенні до acquis communautaire. При цьому системи країн–членів ЄС не копіюються, а адаптуються таким чином, щоб ефективно функціонувати в Україні.

Нормативно-правові документи, що регулюють використання інструменту Twinning в Україні:

У рамках імплементації проектів Twinning можна виділити наступні механізми співпраці:

- надання експертної оцінки у відповідній сфері державного управління;

- допомога державному органу в розробленні та перегляді існуючого законодавства (перегляд нормативно-правових актів та підготовка пропозицій щодо внесення відповідних змін до українського законодавства відповідно до європейських стандартів; порівняльний аналіз національного та європейського законодавства);

- допомога державному органу в розробці внутрішніх регламентів, процедур, інструкцій тощо;

- підтримка державного органу в зміцненні його інституційної спроможності шляхом здійснення європейськими експертами функціонального обстеження та/ або порівняльного аналізу існуючої інституційної структури державного органу;

- здійснення навчання працівників державного органу (проведення семінарів та тренінгів іноземними експертами);

- здійснення навчальних візитів та стажувань представників українського державного органу;

- проведення конференцій, круглих столів, обговорень тощо.

 Основні характеристики інструменту Twinning:

- не є класичною технічною допомогою, оскільки передбачає співпрацю між державними службовцями аналогічних органів влади та спрямований на досягнення обов’язкових результатів спільними зусиллями партнерів з країн-членів ЄС та органу-бенефіціара;

- передбачає конкурентну процедуру відбору установи-партнера з країн–членів ЄС. З цією метою проводиться спеціальна тендерна процедура;

- не копіює систему країн-членів ЄС, а здійснює її адаптацію до наявних умов таким чином, щоб вони ефективно функціонували в Україні, та сприяє наближенню до стандартів ЄС;

- період підготовки проекту Twinning (від розробки проектної пропозиції до підписання контракту) в середньому складає 1 – 1,5 роки, а період реалізації 1 – 2 роки;

- реалізація проекту здійснюється за допомогою постійного радника, який є державним службовцем країни-члена ЄС або прирівняний до нього, та відряджений на час реалізації проекту до країни-бенефіціара;

- проекти Twinning мають характер грантової допомоги Європейської Комісії та реалізуються відповідно до встановлених процедур і правил.

Європейською Комісію фінансуються:

  • робота та перебування постійного радника проекту в країні-бенефіціарі;
  • робота середньо- та короткострокових експертів;
  • витрати на підготовку та реалізацію проекту;
  • семінари, круглі столи, конференції (частково);
  • навчальні візити;
  • стажування представників органу-бенефіціара в установах країн-партнерів Twinning;
  • робота державної установи країни-члена ЄС щодо реалізації проекту (на території держав-членів ЄС);
  • витрати на усний та письмовий переклади;
  • витрати на аудит;
  • у окремих випадках – спеціалізоване обладнання.

Крім того, бенефіціар проекту Twinning для успішної реалізації проекту має забезпечити проект відповідними кадровими ресурсами (призначити керівника проекту, партнера постійного радника проекту, створити робочі групи з питань підготовки та реалізації проекту), надати постійному раднику проекту та його асистенту у власному приміщенні офіс, оснащений меблями та необхідною технікою, забезпечити приміщенням для проведення тренінгів, семінарів та конференцій проекту.

 Порядок затвердження проектних пропозицій

  • Адміністративний офіс програми Twinning (далі – АОП) інформує щороку до 1 жовтня державні органи про можливість залучення технічної допомоги ЄС у рамках інструменту Twinning.

У разі виникнення заінтересованості у залученні технічної допомоги ЄС в рамках інструменту Twinning ініціатор проекту Twinning готує і подає щороку до 1 грудня АОП пропозицію Twinning за формою згідно з додатком;

  • АОП здійснює аналіз та оцінку поданих проектних пропозицій, у тому числі з урахуванням спроможності державного органу (установи) реалізувати проект;
  • перелік проектних пропозицій, що були опрацьовані АОП подаються на розгляд і схвалення Представництву ЄС в Україні. Це сприяє запровадженню системного підходу до щорічного програмування, ідентифікації та регулярному моніторингу проектів Twinning;
  • з метою забезпечення координації впровадження інструменту Twinning, а також об’єктивності, прозорості та урахування інтересів усіх зацікавлених сторін, схвалений перелік проектних пропозицій виноситься на розгляд робочої групи з питань координації впровадження інструмента Twinning (представники Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, НАДС, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства закордонних справ України та Представницва Європейського Союзу в України);
  • робоча група з питань координації впровадження інструменту Twinning затверджує перелік проектних пропозицій та на його підставі складає робочий план проектів.

Процедури та вимоги щодо підготовки проектних пропозицій Twinning

Проектна пропозиція заповнюється відповідно до встановленого зразка та повинна містити інформацію про державний орган (установу), який ініціює проект, та короткий опис майбутнього проекту (назва, загальна мета, завдання, обов'язкові результати, проблема, на розв'язання якої спрямований проект).

Проектна пропозиція має відповідати таким критеріям:

- загальнонаціональним пріоритетам розвитку держави;

- зобов’язанням, взятих Україною відповідно до угод і домовленостей між Україною та Європейським Союзом;

- пріоритетним напрямам діяльності бенефіціара; 

- відповідати середньостроковим пріоритетам державного органу (установи), де імплементується проект Twinning;

- передбачати елементи наближення до acquis communautaire (законодавство ЄС);

- передбачати елементи інституційного розвитку та наближення законодавства до норм та стандартів ЄС. 

Практичні аспекти реалізації проектів

Як показує практика, у ході реалізації проектів Twin­ning органи-бенефіціари стикаються з такими викликами:

  • різниця культурних традицій, у тому числі бюрократичної культури в Україні та в країнах ЄС;
  • недостатнє розуміння суті проектів Twinning, їх відмінності від традиційних проектів технічної до­помоги;
  • недостатнє знання англійської мови, особливо серед керівників вищої та середньої ланки;
  • на етапі підготовки контракту недостатньо продумано графік заходів реалізації проекту (навчальні візити краще планувати із середини реалізації проекту);
  • організаційні питання, пов’язані із забезпеченням спільної роботи експертів ЄС та експертів органу-бенефіціара.

Механізми співпраці у рамках імплементації проектів:

  • надання експертної оцінки та консультування у відповідній сфері державного управління;
  • допомога органу-бенефіціару в розробленні, перегляді, вдосконаленні існуючого законодавства (перегляд існуючого законодавства та розроблення пропозицій щодо внесення змін відповідно до європейських стандартів та практик; допомога в розроблені законодавства, порівняльний аналіз національного та європейського законодавства);
  • допомога органу-бенефіціару в розробці документів (внутрішніх програм, регламентів, процедур тощо);
  • допомога органу-бенефіціару в зміцненні його інституціональної структури (здійснення функціонального обстеження та порівняльного аналізу, надання рекомендацій щодо покращення існуючої структури);
  • здійснення навчання працівників органу-бенефіціара, а також інших реципієнтів проекту відповідно до укладеного контракту (проведення семінарів, тренінгів іноземними експертами, навчальні візити);
  • проведення конференцій, круглих столів, обговорень тощо.

Європейською Комісію фінансуються:

  • робота та перебування постійного радника проекту в країні-бенефіціарі;
  • робота середньо- та короткострокових експертів;
  • витрати на підготовку та реалізацію проекту;
  • семінари, круглі столи, конференції (частково);
  • навчальні візити;
  • витрати на усний та письмовий переклади;
  • витрати на аудит;

Рекомендації щодо впровадження проектів

Рекомендації органів-бенефіціарів, що вже мали практику впровадження проектів Twinning:

  • при ініціюванні проекту необхідне зацікавлення та підтримка вищого керівництва органу-бенефіціару;
  • актуальність завдань, включених до проекту;
  • завдання в рамках проекту мають бути такими, що об’єктивно можуть бути завершені за час реалізації проекту;
  • основні завдання, які ставляться в рамках проекту Twinning повинні відповідати вимогам законодавства ЄС та передовій практиці країн — членів ЄС;
  • необхідно мати вичерпну інформацію щодо потенційних партнерів за проектом (наявність відповідного досвіду та кваліфікованих експертів за напрямками проекту). Особливу увагу приділити вибору постійного радника проекту (професіоналізм, особисті якості);
  • звернути особливу увагу на підбір керівників компонентів проекту в органі-бенефіціарі.
  • проводити попередню підготовку постійного радника проекту (RTA) і ключових учасників проекту з боку членів ЄС щодо українських правил і процедур:

              •       структура, повноваження та ієрархія органів влади;

              •       статус нормативно-правових актів;

              •       правила і процедури прийняття рішень тощо;

              •       внутрішні процедури органу-бенефеціара.

Актуальні питання-відповіді:

1. Яка різниця між інструментами Twinning і TAIEX?

Інструмент TAIEX є короткостроковою допомогою і в основному направлений на задоволення конкретних потреб. Країни-бенефіціари самостійно визначають свої потреби і подають заявки на підтримку в конкретних питаннях. TAIEX як інструмент доповнює собою більш масштабні програми допомоги (партнерство, технічну підтримку) та допомагає забезпечувати експертну допомогу в конкретних «прогалинах», які не покриті іншими програмами допомоги.

Інструмент Twinning є довгостроковою допомогою, за час реалізації якої можливо більш ґрунтовно розробити або вдосконалити законодавство у відповідній сфері, внутрішні регламенти, процедури, інструкції, провести ряд заходів із підвищення кваліфікації представників органу-бенефіціара тощо.

2. Що пропонує інструмент Twinning?

В рамках реалізації проектівTwinning можна виділити три основних компоненти: законодавчий – допомога державному органу в розробленні та перегляді чинного законодавства (перегляд нормативно-правових актів та підготовка пропозицій щодо внесення змін до українського законодавства відповідно до європейських стандартів; порівняльний аналіз національного та європейського законодавства); підвищення інституційної спроможності(здійснення європейськими експертами функціонального обстеження та / або порівняльного аналізу наявної інституційної структури державного органу), підвищення кваліфікації кадрів державного органу (проведення семінарів та тренінгів іноземними експертами, здійснення навчальних візитів та стажувань представників українського державного органу, проведення конференцій, круглих столів тощо).

3. Чому Twinning є особливим видом європейської допомоги?

Інструмент Twinning не є класичною технічною допомогою, адже не просто надає експертну підтримку, а являє собою форму партнерства та адміністративного співробітництва у конкретній сфері з метою досягнення обов’язкових результатів проекту, які визначені Twinning контрактом. Орган-бенефіціар має можливість обрати собі партнера з-поміж країн-членів ЄС, які подали пропозицію на участь, за спеціальною тендерною процедурою.

Крім того, інструмент не копіює системи країн-членів ЄС, а здійснює їх адаптацію до наявних умов таким чином, щоб вони ефективно функціонували в Україні.

До особливостей цього інструменту також варто віднести наявність «лідерів проектів» як з європейської, так і з української сторін (які здійснюють загальну координацію проекту) та постійного радника проекту (здійснює координацію заходів в рамках проекту на місці), який є державним службовцем країни-члена ЄС або прирівняний до нього, та відряджений на час реалізації проекту до країни-бенефіціара

Також, варто пам’ятати, що одним із важливих принципів є «спільна відповідальність» органу-бенефіціара та відповідної структури країни-партнера за досягнення визначених результатів проекту.

5. Хто входить до складу Робочої групи з питань координації впровадження інструмента Twinning?

До складу Робочої групи входять представники Адміністрації Президента України, Секретаріату Кабінету Міністрів України, НАДС, Центру адаптації державної служби до стандартів ЄС, Мінекономрозвитку, МЗС та Представництва ЄС в Україні. Робоча група затверджує перелік проектних пропозицій, на його підставі складає індикативний список проектів і щороку вносить до нього зміни.

6. Що відбувається після затвердження проектної пропозиції Twinning?

Відповідний орган державної влади стає бенефіціаром проекту Twinning та розпочинає підготовку технічного завдання для рамкових експертів, які в свою чергу надають допомогу у розробці детального технічного завдання проекту (Twinning Fiche), в якому визначаються мета, цілі, результати проекту та заходи щодо їх досягнення, основні компоненти проекту. Залучення рамкових експертів обґрунтовується високою складністю Twinning Fiche, необхідністю ґрунтовного розуміння законодавства ЄС у сфері реалізації проекту Twinning та вимог Європейської Комісії щодо функціонування цього інструменту.

Наступним кроком є відбір проектних пропозицій від країн-членів ЄС, які зацікавлені бути партнером українського органу в рамках реалізації проекту Twinning. Після того як партнера(ів) з європейської сторони обрано, розпочинається підготовка Twinning контракту – угоди, яка визначає остаточні результати реалізації проекту, заходи для їх досягнення (із зазначенням строку і критеріїв виконання) та обов’язки кожної із сторін.  Після того, як контракт підписано, партнери переходять до стадії безпосереднього впровадження проекту

7. Що необхідно для реалізації проекту Twinning?

Орган-бенефіціар проекту Twinning на весь термін реалізації проекту забезпечує постійного радника проекту офісним приміщенням, оснащеним меблями, комп'ютерною технікою з підключенням до мережі Інтернет, засобами міжнародного телефонного (у тому числі факсимільного) та електронного зв'язку, копіювальною технікою. Крім того, має бути надано приміщення для проведення тренінгів, семінарів,  конференцій, інших заходів у рамках проекту.

Важливою передумовою успішної реалізації проекту Twinning є політична підтримка та зацікавленість керівництва органа-бенефіціара та наявність відповідних фахівців із знанням іноземних мов, які будуть присвячувати проекту значну частину робочого часу.

8. Який термін реалізації проекту Twinning?

Реалізація проекту Twinning може тривати від 12 до 36 місяців.

10. Яка роль Адміністративного офісу програми Twinning?

Адміністративний офіс програми Twinning, який функціонує при Національному агентстві України з питань державної служби, координує підготовку та сприяє практичному впровадженню проектів інституціональної розбудови, надає  консультативну та методологічну підтримку державним установам щодо підготовки та реалізації проектів, здійснює моніторинг їх виконання.

Довідкова інформація щодо впровадження інструменту Twinning

Завершені проекти:

Підготовка Twinning Fiche:

Проекти на стадії реалізації:

Довідка Twinning:

Актуально? Розкажіть друзям!

Підписатися на новини