Досвід країн-членів ЄС щодо проведення конкурсу на зайняття вакантних посад та вступу на державну службу

У світі існують різні традиції організації державно-службової діяльності, зокрема в усіх сучасних державах застосовується одна з трьох основних моделей державної служби – кар’єрна, посадова та змішана (поєднує елементи кар’єрної та посадової моделей). Більшість країн Європейського Союзу і власне Європейський Союз побудували свою державну службу за принципом кар’єрної моделі. Це передусім Франція, Німеччина, Данія та Іспанія. Посадова модель діє в Швеції, Нідерландах, змішана модель отримала поширення в Італії, Великій Британії. Серед нових членів ЄС є як прибічники кар’єрної (Болгарія, Кіпр, Румунія, Словаччина, Словенія) так і змішаної моделі (Латвія, Литва, Мальта, Польща, Угорщина, Чехія). Винятком є Естонія, де запроваджена посадова модель.

 

Звичайно, на практиці жодна з європейських країн сьогодні не має тієї чи іншої моделі державної служби в чистому вигляді. У кожній із домінуючих моделей присутні елементи іншої.

Процедура проведення конкурсу на зайняття вакантних посад

При характеристиці процедури слід наголосити на суб’єктах, уповноважених проводити конкурс у різних державах. Зарубіжні дослідники зазначають, що про конкурс можна говорити лише тоді, коли жюрі (конкурсна комісія), що його проводить, є незалежним водночас від кандидатів, політичної влади і начальників служби, у якій пропонуються вакантні посади для заміщення. Відзначена незалежність не означає, що таке жюрі мало б функціонувати поза системою органів державної влади. Вплив парламенту чи глави держави у питаннях підбору персоналу обґрунтовано обмежується політичними та патронатними посадами. А от для набору чиновників створюються спеціальні конкурсні комісії в межах державної служби.

Зокрема, відповідно до положень чеського закону, до складу таких комісій, як правило, входять службовці відділу персоналу, а за болгарським законом – також обов’язково включаються безпосередній керівник вакантної посади та службовці з юридичною освітою. Комісії з набору на державну службу мають різні назви:

  • власне конкурсні комісії (Болгарія, Чехія);
  • оціночні комісії (Латвія);
  • конкурсно-атестаційні комісії (Естонія).

Останній приклад є дуже цікавим, адже комісії в Естонії поєднують функції відбору персоналу та атестації чиновників.

У цьому контексті варто знову згадати про вищі колегіальні органи (ради, комісії) з питань державної служби, які створюються для відбору вищих державних службовців.

Процедура проведення конкурсів, без сумніву, має істотні відмінності у залежності не лише від країни, але й характеру служби. Проте, можна виділити два основні напрями, які, зрештою, нерідко поєднуються. Першим є конкурс за формальними показниками:

  • рівнем оцінок у здобутих атестатах чи дипломах претендентів;
  • наявністю диплома вищого ступеня;
  • позитивними характеристиками з попередніх місць служби;
  • успішним проходженням підготовчої практики чи стажування.

Цей напрям можна назвати формальним, бо він враховує здебільшого попередні досягнення претендентів і не завжди об’єктивно відображає відмінності у рівні професійних здібностей претендентів на час проведення конкурсу. Тому у більшості зарубіжних країн зазначені критерії або беруться до уваги в комплексі із безпосереднім екзаменуванням кандидатів, або відходять на другий план.

Проведення ж іспитів, які розглядаються як другий і найважливіший напрям у процедурах проведення конкурсів, також здійснюється різними способами: письмово, усно чи поєднуючи письмове тестування із співбесідою.

Можна розглянути способи проведення конкурсів детальніше в окремих державах.

У Німеччині набір на державну службу виглядає надзвичайно формалізованим. Для того, щоб зайняти постійну посаду в апараті, кандидати передусім повинні скласти два державні іспити перед незалежним жюрі у складі чиновників та викладачів університету. Із цього правила є винятки, проте навіть успіх на цих двох етапах не веде автоматично до зайняття посади у державному апараті, а лише дає право на зайняття посади. У випадку оголошення вакансії кадровою службою конкретного адміністративного органу, як правило, проводяться співбесіди з претендентами, і аж тоді приймається рішення про призначення.

В інших країнах конкурсна процедура набуває більшої ваги при безпосередньому наборі на конкретні посади. Наприклад, в Австрії цю процедуру можна умовно поділити на три етапи. По-перше, публічно оголошуються вакансії із зазначенням вимог, що ставляться до кандидатів, і зацікавлені особи подають заяви про допуск до участі в конкурсі. По-друге, ними складається письмовий іспит, результати якого не є обов’язковим критерієм, але вони беруться до уваги під час набору. І, по-третє, групу учасників, яких визнано такими, що відповідають вакансії, запрошують на співбесіду щодо служби.

У Великій Британії для набору державних службовців так само проводяться конкурсні письмові екзамени та співбесіди. Причому усному екзаменові (співбесіді) надається визначальна роль. Британці обґрунтовано вважають, що саме співбесіда дозволяє визначити справжній рівень претендентів. Екзамени та співбесіди, як уже згадувалось, проводяться незалежними комісіями.

У Франції іспити відбуваються за наперед відомою програмою і розпочинаються з письмових екзаменів, успіх на яких дає право бути допущеним до усних іспитів. Під час письмового екзамену суворо дотримується принцип анонімності, що є додатковою гарантією неупередженості конкурсного жюрі. Форми цих екзаменів можуть бути найрізноманітнішими: завдання може полягати у редагуванні тексту, підготовці певного досьє тощо. На усному екзамені оцінюється рівень загальної культури кандидатів, їх спеціальні знання, а також здатність логічно викладати свої думки.

Узагальнюючи, порядок проведення конкурсу у європейських державах можна поділити на такі стадії:

1) публічне інформування про наступний конкурс на певні посади.

Зазвичай законодавство детально регулює цей етап конкурсної процедури. Оголошення про набір повинно досягти усіх можливих претендентів. Для цього, наприклад, статтях 28, 31 закону Польської Республіки «Про державну службу» передбачає обов’язок вивісити оголошення про набір в загальнодоступному місці за місцезнаходженням установи, в якій проводиться конкурс, а також опублікувати його у Бюлетені державної служби та Бюлетені публічної інформації Канцелярії Голови Ради Міністрів.

Також законодавство встановлює основні вимоги до змісту оголошень, що подаються. Наприклад, у статті 10а закону Республіки Болгарія «Про державного службовця» встановлено, що в оголошенні про проведення конкурсу має бути визначено:

  • посада, на яку проводиться конкурс;
  • мінімальні та особливі вимоги до кандидата;
  • порядок проведення конкурсу;
  • необхідні документи, місце та термін їх подачі;
  • загальнодоступне місце, де оприлюднюватимуться списки та інші повідомлення щодо конкурсу;

2) конкурс документів (відбір конкурсною комісією кандидатів, що відповідають встановленим та оголошеним вимогам згідно з поданими документами).

Ця стадія за законами багатьох країн повинна бути завершена поданням другого оголошення про кандидатів, що відповідають конкурсним вимогам і допускаються до наступних етапів конкурсної процедури. Зокрема, у статтях 28, 29 та 29а польського закону закріплено, що після закінчення терміну для подання документів генеральний директор установи невідкладно розповсюджує список кандидатів, які відповідають вимогам, визначеним в оголошенні про набір, розмістивши за тими ж правилами, що й первинну інформацію про конкурс.

У болгарському законі зазначено, що ця інформація публікується також на електронній сторінці відповідного адміністративного органу, і така норма очевидно не була б зайвою в сучасних умовах України;

3) проведення іспиту.

Як уже вказувалось, іспит може проводитись письмово або у формі усної співбесіди, або ж із поєднанням письмової та усної складових. Наприклад, у чеському законі передбачено, що конкурсна комісія проводить із заявниками співбесіди, які можуть бути замінені або доповнені письмовим іспитом. Тобто, альтернативи щодо способу проведення іспитів є істотними, головне, щоб іспит дозволяв виявити об’єктивно здібніших претендентів для державної служби;

4) прийняття рішення про рекомендації на зайняття певних посад.

Встановлення результатів проведених іспитів є прерогативою конкурсних комісій, які:

  • відбирають до трьох осіб (Польща);
  • відбирають одного або декілька кандидатів (Естонія, Латвія);
  • складають список заявників у порядку місць, які вони зайняли під час конкурсного відбору (Чехія).

На цій стадії також передбачено обов’язок конкурсних комісій проінформувати усіх учасників конкурсу про його результати (наприклад, в Естонії – не пізніше наступного робочого дня за днем ухвалення рішення ).

У перших двох вищеназваних випадках уповноважений на призначення орган чи посадова особа повністю не зв’язані градацією претендентів, яку визначила конкурсна комісія. Тобто, призначити можна кожного з кандидатів, рекомендованих конкурсною комісією, а іншим повідомляють про відмову в призначенні їх на посаду із зазначенням причин відмови. Таке регулювання залишає певні дискреційні повноваження для органу призначення, хоча об’єктивно звужує його до достойних кандидатів, пропонованих конкурсною комісією.

У випадку Чехії градація претендентів є обов’язковою для органу призначення – наступний у списку кандидат може зайняти посаду лише у випадку, якщо попередній не подав відповідної заяви про вступ на службу (частина 6 §19 Закону Чехії «Про службу»).

Зазначені приклади проведення конкурсу в європейських країнах дозволяють зробити певні висновки. Основною метою правового регулювання та організаційного забезпечення конкурсних процедур є мінімізація впливу суб’єктивного фактора на вибір найбільш достойних та потенційно ефективних кандидатів на зайняття посад державних службовців. Проведення конкурсів у два етапи – письмовий та усний – дозволяє зменшити можливості впливу окремих осіб на об’єктивний вибір, рівно ж як і різнобічно виявити здібності претендентів до майбутньої ефективної служби. Зрозуміло, що зовсім відкидати суб’єктивний фактор неможливо, адже і проміжні, і кінцеві рішення щодо набору на державну службу приймаються конкретними людьми, проте адміністративно-правове врегулювання процедури проведення конкурсу без сумніву відіграє позитивну роль.

До речі, у Канаді відійшли від правила відбору «найдостойнішого кандидата» на державну службу на користь правила «достойного кандидата». Фактично це означає модель, схожу на польську, коли на посаду може відбиратися не автоматично найкращий з кандидатів, а такий, що відповідає умовам (вимогам) посади. Тобто, конкурс спрямований не на виявлення найкращого претендента, а покликаний «відсіяти» тих, хто не відповідає вимогам посади. Крім того, при призначенні особи можуть враховуватися додаткові чинники, наприклад, стать особи (для проведення збалансованої гендерної політики), її етнічна приналежність (наприклад, для забезпечення представництва корінних народів) тощо.

Підготовча служба та призначення державних службовців

Передумовою постійного призначення на посаду державної служби у багатьох європейських державах є проходження підготовчої служби.

Коротко характеризуючи підготовчу службу, слід відзначити таке:

1) її метою є теоретична і практична підготовка до відповідного виконання службових обов’язків (статті 36 польського закону), а також з’ясування професійної придатності майбутнього чиновника;

2) підготовча служба у більшості випадків є обов’язковою для кандидатів, котрі вперше призначаються на державну службу, але також може встановлюватись перед постійним призначенням на посади кандидатам, котрі вже перебували чи перебувають на службі;

3) строки підготовчої служби встановлюються законами і можуть бути чітко визначеними або стосуватись максимальної межі. В цілому тривалість підготовчої служби може коливатись від кількох місяців (наприклад, 3 місяці в Фінляндії для службовців місцевих органів) до кількох років (наприклад, 3 роки для службової кар’єри служби підвищеної категорії у Німеччині);

4) після закінчення строку підготовчої служби особа в багатьох країнах здає кваліфікаційний іспит, за результатами якого приймається рішення або про припинення служби або про постійне призначення на посаду.

Дуже близьким до підготовчої служби є інститут випробувального строку перебування на посаді, що закріплюється у відповідних законах Болгарії, Естонії, Латвії та інших держав. Зокрема, відповідно до статті 12 болгарського закону, якщо кандидат призначається на службу вперше, то протягом одного року (випробувального строку), починаючи з дати вступу на посаду, орган призначення може припинити службові відносини без попередження.

Розмежування між підготовчою службою та випробувальним строком видається таким: основною метою підготовчої служби є навчання (підготовка) потенційного чиновника, необхідне для виконання завдань і функцій у майбутньому; випробувальний строк є вже періодом безпосередньої служби чиновника (або без набуття статусу чиновника), проте з можливістю звільнення з ініціативи адміністрації тих осіб, що неналежно виконують службові обов’язки. У період же підготовчої служби, особі, яка вступає на службу, статус службовця (чиновника), як правило, не надається.

У Німеччині підготовча служба та випробувальний строк є двома послідовними етапами допуску до довічної кар’єри чиновника. Відповідно до пункту 2 статті 18 німецького закону про чиновників, підготовча служба для кар’єр підвищеної категорії складається з двох частин: фахового навчання тривалістю щонайменше вісімнадцять місяців та професійного практичного часу навчання. Професійне практичне навчання охоплює навчання, наближене до обраного фаху із нахилом до завдань службової кар’єри; частка практичного навчання не може бути меншою одного року. Інакше кажучи, підготовча служба містить теоретичну і практичну складові, причому теоретична частина може бути зменшена або скасована при наявності відповідно визнаного диплому про освіту.

Випробувальний строк за німецьким законом також є доволі тривалим, він узгоджується відповідно з потребами кожної окремої службової кар’єри і може сягати п’яти років. Для осіб, що претендують на зайняття посад з керівною функцією, тривалість випробувального строку становить в середньому два роки.

Важливість підготовчої служби та (або) випробувального строку, особливо в країнах системи кар’єри, зумовлена наступним по суті по-життєвим (безстроковим) призначенням службовця на посаду в державному апараті. У цьому контексті, інтерес держави – належно підготувати майбутнього постійного службовця, а осіб, що не відповідають встановленим вимогам, звільнити до цього часу.

У разі успішного складання кваліфікаційного іспиту службовець призначається на посаду актом уповноваженого органу (посадової особи), яким звичайно є керівник відповідного органу державної влади. В законах деяких країн детально зазначаються реквізити такого акту. Зокрема, у чеському законі встановлено, що рішення про призначення повинно включати дані про особу, вид та сферу служби, посаду, присвоєний ступінь оплати тощо.

Як зазначено у частині 3 статті 10 німецького закону, з призначенням погашаються приватноправові трудові відносини із роботодавцем, а особа набуває публічно-правового статусу чиновника. Після доведення до відома акта про призначення державними службовцями складається присяга і розпочинається постійна службова кар’єра.

Актуально? Розкажіть друзям!

Підписатися на новини