Незважаючи на широке використання терміну «адміністративні послуги» в наукових та публіцистичних працях, його визначення викликає різні практичні тлумачення, особливо на рівні виконавців – надавачів адміністративних послуг та їх споживачів – пересічних громадян. Мабуть, не буде зайвим твердження, що найчастіше держава для простого громадянина уособлюється саме через надавачів адміністративних послуг – різних чиновників та бюрократів, що видають ліценції, довідки, сертифікати. Фактично лише в моменти стояння в чергах та відчуття своєї «малості» громадянин замислюється над вічним питанням потреби держави як апарату примусу, а не апарату для служіння народу.

В останні роки питання упорядкування адміністративних послуг набуло голосного звучання на вищому рівні державної влади: присвячені кілька засідань Урядом, проведена виїзна нарада Президентом, видані числення постанови Кабінету Міністрів України та Указ Президента України, готується проект Закону України «Про адміністративні послуги». В умовах кризи та депресії малого та середнього бізнесу ця сфера державного управління, яка давно вже потребувала змін та ґрунтовного підходу, стає ще актуальнішою.

Ця стаття має за мету додатково привернути увагу науковців та державних службовців до нагальної потреби реформування сфери державних та муніципальних послуг, представити основні шляхи їх упорядкування та показати можливі ризики та перешкоди.

Відповідно до Концепції реформування системи надання адміністративних послуг, розробленої Міністерством економіки України та затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України, вперше в нормотворчій практиці молодої держави офіційно закріплені визначення державних, муніципальних та адміністративних послуг. Незважаючи на таке досягнення, нормативні акти вищої юридичної сили не були затверджені ні Кабінетом Міністрів України, ні Верховною Радою України. Навіть спроба упорядкувати питання адміністративної процедури в Адміністративно-Процедурному Кодексі дотепер не подолала спротив українського Парламенту.

Нестабільна політична ситуація в минулому 2009 році не могла забезпечити відповідний рівень соціального забезпечення громадян, не давала змоги розвиватися ринковим відносинам відповідно до європейських стандартів. Одержання адміністративної послуги перетворилося на фактичну феодальну вотчину, де саме адміністративний орган вирішував, що і як він буде надавати, за які гроші, в які строки і за яких умов. Нормативна неврегульованість та відсутність чітко визначеного ставлення держави до сфери послуг призводили до зростання корупційних ризиків та збільшення тягаря для простих громадян.

Проте прихід нової влади знову активізував роботу в цій сфері та дав надію на швидку реалізацію європейського підходу в Україні до надання державних, адміністративних та муніципальних послуг. Кабінет Міністрів України активно реагує на ініціативи в сфері переходу до сервісної держави. Однією з таких ініціатив, яку висунула Гроловдержслужба, є створення єдиного веб-порталу надання державних та адміністративних послуг, що дасть змогу не тільки скоротити час та видатки на отримання послуг, але й буде потужним антикорупційним інструментом.

За результатами проведеної роботи Головдержслужбою виділені наступні корупційні ризики в зазначеній сфері:

• надання органами виконавчої влади господарських послуг та платних послуг, які по суті є контрольно-наглядовою діяльністю органів, що визначається їх функціональним навантаженням, є причиною „конфлікту функцій” всередині органу, викликають зловживання.

• неврегульованість законодавства в сфері, особливо до прийняття Закону України „Про адміністративні послуги” та Адміністративно-процедурного Кодексу, призводить до того, що органи виконавчої влади самі встановлюють правила надання послуг, визначають процедури та вимагають наявність документів, які не передбачені законодавством.

• проблема делегування повноважень органів виконавчої влади щодо надання державних послуг державним підприємствам, установам та організаціями, які можуть самі визначати процедури надання послуг.

• перевантаженість міністерств функціями з управління майном, в тому числі державними підприємствами, призводить до широкої самостійності зазначених підприємств, їх не підконтрольності та не підзвітності.

• багатоступеневий  процес отримання документів дозвільного характеру, який вимагає від отримувача послуги додаткових послуг, що надаються державними чи приватними підприємствами, установами та організаціями, які виступають монополістами на ринку.

Водночас існує інший механізм отримання коштів – всім відомі переліки платних послуг, які можуть надаватися органами виконавчої влади та підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління.

Фронтальний аналіз зазначених постанов Кабінету Міністрів України, якими вони затверджувалися, засвідчив, що під загальною назвою „державні послуги” чи „додаткові державні послуги” у цих переліках наведені різні типи діяльності, які не завжди є державними послугами та послугами взагалі відповідно до свого функціонального навантаження.

Водночас зазначені переліки стосуються двох різних cуб’єктів:

• органи влади, які створені з метою реалізації владних повноважень;

Змішування у проаналізованих переліках різних типів діяльності та різних суб’єктів цієї діяльності призводить до того, що вони не є ефективним інструментом регулювання надання державних послуг, роблять непрозорими механізми регулювання та надання державних платних послуг, спотворюють конкуренте середовище на ринку. 

Для аналізу було взято 606 „платних державних послуг”, які поділені на п’ять окремих типів діяльності, що можна виокремити в дві великі групи:

1. Недержавні послуги

1. Ринкові (господарські) послуги – послуги, які можна отримати на ринку не лише від державних, але і від приватних установ. У проаналізованих переліках платних державних послуг таких послуг налічується 465, що складає 76.7% від загалу всіх наведених послуг.

Рекомендації щодо упорядкування цього типу послуг залежать від суб’єктів, які їх надають.

Вважаємо, що органи влади не мають за визначенням надавати ринкові послуги, бо фінансуються з Державного бюджету України та не повинні конкурувати з приватним сектором та займатися підприємницькою (господарською) діяльністю. У випадку, якщо подібні послуги надаються органами влади, то вони мають бути скасовані і, відповідно, видалені з проаналізованих переліків.

У разі якщо подібні послуги надаються підприємствами, установами та організаціями, які входять у мережу, що скеровується органами влади, вони можуть ними виконуватися. Водночас рекомендується видалити ці послуги зі списків державних платних послуг з подальшим їх закріпленням у статутах (положеннях, інших установчих документів) тих організацій, що їх надає.

2. Державні функції

1. Адміністративні послуги – послуги, які можуть надаватися лише органами влади, оскільки прямо пов’язані з реалізацією владних повноважень. Таких послуг у цих списках – абсолютна меншість, а саме 6.6 % (40 послуг), оскільки регулювання цих послуг відбувається через прийняття нормативних актів вищого рівня – законів України, що закріплене в Конституції України. Тому незрозумілою є їх наявність у проаналізованих постановах Кабінету Міністрів України.

Платність адміністративних послуг має визначатися на основі спеціально розроблених критеріїв платності та відповідно до засад, закріплених у Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15.02.06 № 90-р, та в проекті Адміністративно-процедурного Кодексу.

2. Процедурні дії, штучно виділені в окремі послуги – окремі процедурні дії, здійснення яких необхідне у процесі надання адміністративних послуг або у процесі іншої діяльності органу влади. Їхнє штучне виділення обтяжує громадян та юридичних осіб додатковими платежами (наприклад, за оформлення документів, консультування щодо заповнення заяв та анкет, продаж бланків тощо). Кількість таких послуг у проаналізованих списках є досить значною і складає  8 % (49 „послуг”).

Дані „послуги” мають бути скасовані і видалені з цих переліків. У випадку, якщо ці процедурні дії є надто затратними, можна рекомендувати переглянути вартість основної адміністративної послуги з метою відповідності затраченим ресурсам.

3. Інформаційно-консультаційна діяльність – надання інформації про свою діяльність чи роз’яснень громадянам особливостей застосування законодавства у сфері власної діяльності. Відповідно до чинного законодавства дана функція є універсальною для всіх органів державної влади. Платних послуг, які за суттю є інформаційно-консультаційною діяльністю, у даних переліках налічується близька 5 % (30 послуг).

Стягнення плати за надання інформації або консультацій щодо змісту законодавства та існуючих процедур суперечить чинним Законам України „Про інформацію” та „Про звернення громадян”. У зв’язку з цим, усі „послуги”, які віднесені до інформаційно-консультаційної діяльності, мають виконуватися органами влади та надавати на безоплатній основі як функція, що виконується за рахунок коштів Державного бюджету України.

Водночас варто зазначити, що відповідно до європейської практики надання інформаційних послуг, що вимагають значних затрат людських та матеріальних ресурсів, має відбуватися на платній основі.

4. Не-послуги – до цієї категорії зараховуються, як правлило, прямі функціональні обов’язки органів влади, які вони виділили як «послуги». Наприклад, контрольно-наглядова діяльність різноманітних служб. У проаналізованих переліках таких „послуг” нараховується близька 5% (31 „послуга”).

Підсумовуючи, варто зазначити, що затверджені постановами Кабінету Міністрів України переліки платних послуг не виконують функцію нормативного регулювання в сфері надання державних платних послуг. Більша частина діяльності, яка описується цими переліками має бути або скасована, або надаватися безкоштовно. Водночас нормативного закріплення вимагає надання адміністративних послуг державними органами та ринкових (господарських) послуг – у статутах підприємств, установ і організацій, які ці послуги надають.

Разом з тим офіційно затверджених та доступних для широкого загалу переліків адміністративних послуг, які надаються державою, не існувало, не були визначені адміністративні регламенти та стандарти їх надання.  Держава зіткнулася з тим, що ніхто не знає, скільки адміністративних послуг надається адміністративними органами, скільки грошей вони за те отримують, які перешкоди та адміністративні бар’єри стоять на шляху громадянина.

З метою упорядкування надання державних платних послуг та формування відповідного реєстру послуг Головдержслужбою проведено функціональне обстеження центральних органів виконавчої влади та сформувано Реєстр державних та адміністративних послуг, Положення про який затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 27.05.09 № 532.

Водночас Головним управлінням державної служби України проведене вибіркове функціональне обстеження органів місцевого самоврядування щодо державних платних послуг, які надаються ними в зв’язку з виконанням делегованих повноважень.

До проведення зазначеного обстеження були залучені 123 органи місцевого самоврядування, з них – 18 обласних, 29 районних, 36 міських, 12 районних у містах, 12 сільських та 16 селищних рад.

Відповідно до результатів функціонального обстеження для задоволення потреб споживачів зазначених державних послуг їх надання потребує упорядкування, оскільки:

по-перше, гарантовані державою послуги, надання яких делеговано органам місцевого самоврядування, не завжди ними надаються, що фактично порушує права громадян на рівний доступ до них, наприклад, такі послуги, як відомча реєстрація колективних договорів (відповідно до статті 34 Закону України „Про місцеве самоврядування”), ведення реєстрів об’єднань громадян (відповідно до статті 38 Закону України „Про місцеве самоврядування”) не надається всіма радами;

по-друге, рішення про порядок надання тієї чи іншої послуги, в тому числі щодо її платності, приймається відповідною радою самостійно, наприклад, не існує мінімальних стандартів соціальних послуг, затверджених на рівні держави, як того вимагає Закон України „Про соціальні послуги”;

по-третє, незрозумілим є принцип визначення тих чи інших послуг платними, наприклад, таких, як надання архівних довідок соціального характеру (відповідно до статті 32 Закону України „Про місцеве самоврядування”) у Вінницькій, Дніпропетровській, Черкаській міських радах, ведення обліку громадян, які мають право на отримання квартир житлового фонду соціального призначення (відповідно до статті 31 Закону України „Про місцеве самоврядування”) у Судакській міській раді та консультації з питань державної реєстрації створених суб’єктів господарювання за участю іноземних юридичних і фізичних осіб (відповідно до статті 28 Закону України „Про місцеве самоврядування”) у Херсонській міській раді.

Підсумовуючи, зазначимо, що вже функціонує Реєстр адміністративних послуг, доступ до якого є вільним через офіційний веб-портал Головдержслужби, набрав чинності Тимчасовий порядок надання адміністративних послуг до прийняття відповідного Закону України. Зроблені перші кроки до наближення нашої держави до сервісного статусу, до своєрідного заперечення постструктуралістських ідей Мішеля Фуко.  Незважаючи на це, ще низка питань потребує нагального вирішення, щоб не зменшити здобутки останніх місяців:

• Широка навчально-методична робота з державними службовцями з питань визначення та упорядкування державних послуг;

• Розробка нормативно-правової бази для регулювання сфери державних послуг, що надаються органами місцевого самоврядування в зв’язку з делегованими повноваженнями;

• Створення на базі Реєстру державних та адміністративних послуг єдиного веб-порталу надання державних та адміністративних послуг.

Список літератури

• Указ Президента від 03.07.08 №508/2009 „Про заходи із забезпечення додержання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання адміністративних (державних) послуг”.

• Постанова Кабінету Міністрів України від 17.07.09 № 737 «Про заходи упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг».

• Постанова Кабінету Міністрів України від 27.05.09 № 532 «Про затвердження Положення про Реєстр державних та адміністративних послуг».

• Постанова Кабінету Міністрів України від 20.05.09 № 486 «Про утворення Комісії з удосконалення порядку надання державних та адміністративних послуг».

• Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.02.09 №251-р „Про заходи щодо упорядкування надання державних платних послуг”.

• Розпорядження Кабінету Міністрів України від 29.07.09 №959-р „Деякі питання надання державних, у тому числі адміністративних послуг (щодо інвентаризації послуг)”.

• Проект Закону України «Про адміністративні послуги»

• Michel Foucault. On power// Politics, Philosophy, Culture: Interviews and Other Writings. – New Yourk: Routledge, 1988.